השופטת ד' ברק-ארז:
1. האם מדיניותו של שר הפנים בכל הנוגע לאי-הנפקת דרכונים לאזרחים ישראלים שלא נחשבים למי ש"השתקעו" בישראל היא סבירה ושוויונית? שאלה זו התעוררה בפנינו, קודם כול, בעניינו של המערער. עם זאת, המענה לה מחייב מבט מעט רחב יותר על השאלה גם בהקשרה הכללי.
עיקרי העובדות
2. המערער רכש אזרחות ישראלית לאחר שעלה לישראל מאוקראינה עם אשתו בשנת 1996, ובסמוך לאחר מכן נולד בארץ בנם הבכור. הוריו עלו לישראל בשנת 1998, ומאז הם חיים בישראל. כשלוש שנים לאחר עלייתו לישראל החל המערער לעבוד ברוסיה, ומאז שנת 2000 הוא ומשפחתו חיים שם, ומגיעים לביקורים תכופים בישראל. באחד מביקורים אלה אף נולד בנם השני של המערער ואשתו. משחלפה שנה מאז עלייתו לארץ קיבל המערער לראשונה דרכון ישראלי לתקופה של חמש שנים. דרכון זה הוארך לתקופה של חמש שנים נוספות בנציגות ישראל במוסקבה, אך לאחר שאבד, הונפק לו פעמיים דרכון ישראלי לתקופה של שנה בלבד, ומאז שנת 2006 הונפקו לו תעודות מעבר בלבד. המערער עומד על כך שיונפק לו דרכון ישראלי, וזה הסעד שביקש בעתירתו בבית המשפט קמא, כמו גם בערעור בבית משפט זה. משרד הפנים מצידו מתנגד להנפקת דרכון למערער מן הטעם שהוא לא השתקע בישראל.
המסגרת הנורמטיבית: הענקת דרכון והמגבלות עליה
3. המסגרת המשפטית לדיון בענייננו נמצאת בחוק הדרכונים, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הדרכונים או החוק). להלן נפרט את עיקרי הוראותיו בעניין זה. חלקן חולשות על ענייננו, וחלקן מניחות לו תשתית.
4. בעיקרו של דבר, חוק הדרכונים מעניק לשר הפנים שיקול דעת להענקת דרכון. לפי סעיף 6(1) לחוק "השר רשאי, לפי שיקול דעתו" - "לסרב ליתן דרכון או תעודת מעבר, ולסרב להאריכם". נקודת המוצא של החוק היא אפוא, שהענקת דרכון (או תעודת מעבר) אינה בגדר זכות הנובעת מניה וביה מן האזרחות.
5. בנוסף להסדר כללי זה, חוק הדרכונים כולל גם הוראות מיוחדות שעניינן הסמכות להגביל הענקת דרכון לאזרחים ישראלים שאינם שוהים דרך קבע בישראל - סעיף 6א לחוק שהוסף בשנת 1966 (חוק הדרכונים (תיקון מס' 2), התשכ"ו-1966) וסעיף 4 לחוק שהוסף בשנת 2002 (חוק הדרכונים (תיקון מס' 5), התשס"ב-2002).
6. סעיף 6א(א) לחוק קובע כי שר הפנים "רשאי לקבוע בתקנות את המקרים שבהם לא יינתן דרכון לאזרחים ישראליים הנמצאים בחוץ לארץ ולא יוארך תקפו של דרכון שבידם". תקנות אלה מוסמך השר להתקין "באישור הממשלה ולאחר התיעצות עם ועדת הפנים של הכנסת".
7. סעיף 4 לחוק, שהוסף כאמור לאחר סעיף 6א, קובע כי לצד הכלל הרגיל של הענקת דרכון לתקופה של עשר שנים רשאי השר להעניק דרכון לתקופה קצרה יותר או אף תעודת מעבר בלבד ל"אזרח ישראלי שלא השתקע בישראל". הוספתה של הסמכות שלא להנפיק דרכון למי שלא השתקע בישראל נעשתה בד בבד עם קביעת הסטנדרט של הענקת דרכון לתקופה של עשר שנים (וזאת בהשוואה למצב הקודם שבו הנפקת דרכון נעשתה, במקרה הרגיל, לתקופה של חמש שנים בלבד).
8. ההוראות המיוחדות שעניינן הגבלות על הענקת דרכונים נחקקו לרקעה של בעיה שהתגלתה כבר בשלב מוקדם יחסית של הפעלת החוק, והיא שימוש בדרכונים ישראלים על-ידי מי שמימשו את זכותם לקבל אזרחות ישראלית מכוח שבות, אך למעשה זיקתם לישראל היא פורמאלית בלבד, כך שהביטוי העיקרי ואף היחיד לה הוא השימוש בדרכון ישראלי. בדברי ההסבר להצעת חוק הדרכונים (תיקון מס' 2), התשכ"ו-1965, שהולידה את הוספת סעיף 6א לחוק, נאמר בעניין זה כך: "החוק המוצע בא להסיר כמה ליקויים שנתגלו בחוק הקיים במשך השנים הרבות שבהן הופעל החוק. הוברר כי היו מקרים שאנשים הגיעו לארץ בתור עולים כשכוונתם האמיתית היתה לרכוש דרכון ישראלי ולצאת בו לארצות חוץ כדי להשתקע שם". בעיה זו התעצמה לנוכח הארכת התקופה הרגילה של הנפקת דרכון מחמש שנים לעשר שנים, ועל רקע זה תוקן, כאמור, סעיף 4 לחוק.
מדיניותו של משרד הפנים
9. המדיניות המנחה את משרד הפנים בכל הנוגע להענקת דרכונים מעוגנת בנהליו הקובעים אמות מידה להפעלת סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 4 לחוק הדרכונים בנוסחו העדכני: נוהל מספר 3.3.0004 - "נוהל הטיפול בבקשה לדרכון למי שהתאזרח" ונוהל מספר 3.3.0001 - "נוהל הטיפול בבקשות עולים למסמך נסיעה ישראלי או ליציאה מהארץ בחמש השנים הראשונות לעלייתם". נהלים אלו נותנים ביטוי לקריטריונים שנקבעו בהחלטות ממשלה (החלטת ממשלה 2422 של הממשלה ה-30 מיום 12.8.2004, כפי שעודכנה בהחלטת ממשלה 1852 של הממשלה ה-31 מיום 24.7.2007). המבוא לנוהל 3.3.0001 מתייחס לכך שעל-פי סעיף 4(א) לחוק הדרכונים חלה הגבלה על מתן דרכון ל"עולים חדשים שעלו ארצה, מתאזרחים ומי שנולד בחו"ל" (סעיף 3 לנוהל), היינו שהגבלה זו חלה גם על מי שנולדו כאזרחים ישראלים, אך מעולם לא גרו בישראל וממילא לא השתקעו בה. יחד עם זאת, בהמשך הדברים מפרט הנוהל הגבלות על מתן דרכון לעולים חדשים בלבד, ולא לאזרחים ישראלים שנולדו בחו"ל. בנוהל נקבע כי מי שעלה לישראל לא יקבל דרכון בשנה הראשונה לעלייתו. כן נקבע כי עולה שחלפה שנה מיום עלייתו אך לא השתקע בישראל יקבל תעודת מעבר בלבד (סעיף ג.12). הנוהל לא מפרט קריטריונים ברורים לאופן בו נבדקת מידת ההשתקעות בישראל, ומציין דוגמה אחת בלבד לפיה מי שעלה ארצה לפני חמש שנים אך בפועל שהה בישראל רק שנה אחת יחשב כמי שלא השתקע בישראל (סעיף ג.3.12). נוהל 3.3.0004 מפרט את הקריטריונים למתן דרכון למי שהתאזרח. אם כן, נהלי משרד הפנים כוללים קריטריונים למתן דרכון למי שרכש אזרחות מכוח שבות או למי שהתאזרח, ואולם לא מפרטים קריטריונים בכל הנוגע למתן דרכון לאזרחים שנולדו בחו"ל ולא השתקעו בישראל.
פסיקתו של בית משפט זה
10. החלטות של שר הפנים להימנע מלתת דרכון לאדם המחזיק באזרחות ישראלית אך אינו מקיים זיקה של ממש לישראל נדונו בעבר בבית משפט זה. בעיקרו של דבר, פסקי דין שניתנו בנושא לאורך השנים חזרו ואישרו כי שר הפנים אכן מוסמך לעשות כן, וכי מדיניות של אי-הענקת דרכונים לאזרחים שאינם מקיימים זיקה לישראל היא מדיניות סבירה.
11. בבג"ץ 4896/95 פטרוניוק נ' שר הפנים (לא פורסם, 4.8.1996) (להלן: עניין פטרוניוק) ציין בית המשפט כי התופעה של שימוש בדרכונים ישראלים על-ידי מי שאין להם זיקה לישראל היא בעייתית בעיקר בכל הנוגע לנכונותן של מדינות אחרות למחזיקים בהם להיכנס אל תחומיהן ללא צורך בויזה "בהניחם כי בעל הדרכון קשור בישראל וישוב אליה". בית המשפט הטעים כי ההשלמה עם תופעה זו "סופה לפגוע באזרחי ישראל כולם, שתמנע מהם כניסה למדינות שונות בלא אשרה".
12. בבג"ץ 3282/98 לוצ'נסקי נ' שר הפנים (לא פורסם, 14.3.1999) נקבע כי "אזרחות אינה תנאי מספיק לקבלת דרכון. עניין מתן הדרכון נתון לשיקול דעת שר הפנים". בית המשפט הוסיף וקבע, כי בנסיבות העניין "לא נפל כל פגם בשיקול דעתו של שר הפנים" בהתחשב בכך "שבמשך כל שנה, העותר נמצא בישראל מספר קטן של ימים. הוא לא השתקע בישראל. בנסיבות אלה, סירובו של שר הפנים נראה לנו כנופל למיתחם הסבירות".
פסק דינו של בית המשפט קמא
13. עניינו של המערער נדון בבית המשפט המחוזי בירושלים בעתירה שהוגשה אליו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"מ 57854-10-10, השופט נ' סולברג). בית המשפט קמא דחה את העתירה. בית המשפט קמא הדגיש כי סמכותו של שר הפנים בכל הנוגע להנפקת דרכונים היא רחבה, וכי ההבחנה בין מי שרכש אזרחות ישראלית לבין מי שנולד בישראל היא הבחנה רלוונטית, לנוכח החשש "מפני אלו אשר מבקשים להתאזרח בישראל רק כדי לקבל דרכון ישראלי, ללא כוונה להשתקע בישראל" (פסקה 12 לפסק הדין), חשש שהוכר במפורש על-ידי המחוקק בסעיף 4(א) לחוק הדרכונים.